Organização da Administração do Estado

Administração Pública

A Administração Pública é uma realidade vasta e complexa.

Tradicionalmente, a Administração Pública é entendida num duplo sentido: sentido orgânico e sentido material. No sentido orgânico, a administração pública é o sistema de órgãos, serviços e agentes do Estado e de outras entidades públicas que visam a satisfação regular e contínua das necessidades coletivas; no sentido material, a administração pública é a própria atividade desenvolvida por aqueles órgãos, serviços e agentes. 

Considerando o seu sentido orgânico, é possível distinguir na Administração Pública três grandes grupos de entidades:

A relação que estes grandes grupos estabelecem com o Governo, na sua qualidade constitucional de órgão supremo da Administração Pública, é diferente e progressivamente mais ténue; assim, as entidades da Administração direta do Estado estão hierarquicamente subordinadas ao Governo (poder de direção), as entidades da Administração indireta do Estado estão sujeitas à sua superintendência e tutela (poderes de orientação e de fiscalização e controlo) e as entidades que integram a Administração Autónoma estão apenas sujeitas à tutela (poder de fiscalização e controlo).

A Administração direta do Estado integra todos os órgãos, serviços e agentes integrados na pessoa coletiva Estado que, de modo direto e imediato e sob dependência hierárquica do Governo, desenvolvem uma atividade tendente à satisfação das necessidades coletivas.

Mas nem todos os serviços da Administração direta do Estado têm a mesma competência territorial, pelo que devem distinguir-se:

  • Serviços centrais
  • Serviços periféricos

Os Serviços centrais têm competência em todo o território nacional, como as Direções-Gerais organizadas em Ministérios, e os Serviços periféricos têm uma competência territorialmente limitada, como acontece com as Direções Regionais (de Educação e de Agricultura, por exemplo).

O segundo grupo – Administração indireta do Estado – integra as entidades públicas, distintas da pessoa coletiva “Estado”, dotadas de personalidade jurídica e autonomia administrativa e financeira que desenvolvem uma atividade administrativa que prossegue fins próprios do Estado; trata-se de administração “do Estado” porque se prosseguem fins próprios deste, e de “administração indireta” porque estes fins são prosseguidos por pessoas coletivas distintas do Estado.
A Administração indireta do Estado compreende três tipos de entidades:

  • Serviços personalizados
  • Fundos personalizados
  • Entidades públicas empresariais

Os Serviços personalizados são pessoas coletivas de natureza institucional dotadas de personalidade jurídica, criadas pelo poder público para, com independência em relação à pessoa coletiva Estado, prosseguirem determinadas funções próprias deste. É o caso, por exemplo, do Instituto Nacional de Estatística, I.P., que tem por missão a promoção e divulgação da informação estatística oficial, do Instituto de Emprego e Formação Profissional, I.P., que tem por missão promover a criação e a qualidade do emprego e combater o desemprego através da execução de políticas ativas de emprego e do Laboratório Nacional de Engenharia Civil, I.P., que tem por missão empreender, coordenar e promover a investigação científica e o desenvolvimento tecnológico necessárias ao progresso e à boa prática da engenharia civil. 
São também serviços personalizados do Estado as Universidades públicas que não tenham natureza de fundações de direito privado e os hospitais públicos não empresarializados.

Os Fundos personalizados são pessoas coletivas de direito público, instituídas por ato do poder público, com natureza patrimonial. Trata-se de um património de afetação à prossecução de determinados fins públicos especiais, como acontece, por exemplo, com os Serviços Sociais das forças de segurança.

As Entidades públicas empresariais são pessoas coletivas de natureza empresarial, com fim lucrativo, que visam a prestação de bens ou serviços de interesse público, nas quais o Estado ou outras entidades públicas estaduais detêm a totalidade do capital. 

São Entidades públicas empresariais, por exemplo, o Centro Hospitalar de Lisboa Norte, EPE ou o Centro Hospitalar do Porto, EPE.

O terceiro e último grande grupo de entidades que compõem a Administração Pública é constituído pela Administração autónoma. Trata-se de entidades que prosseguem interesses próprios das pessoas que as constituem e que definem autonomamente e com independência a sua orientação e atividade; estas entidades agrupam-se em três categorias:

  • Administração Regional (autónoma)
  • Administração Local (autónoma)
  • Associações públicas

O substrato destas entidades é de natureza territorial, no caso da Administração Regional (autónoma) e da Administração Local (autónoma), e de natureza associativa, no caso das Associações públicas.

A Administração Regional (autónoma) tem a mesma matriz organizacional da Administração direta do Estado e da Administração indireta do Estado. Por isso, também na Administração Regional (autónoma) é possível distinguir a Administração direta (com serviços centrais e periféricos) e a Administração indireta (com Serviços personalizados, Fundos personalizados e Entidades públicas empresariais).

O que distingue a Administração direta e indireta do Estado da Administração Regional (autónoma) é a sua competência territorial e material. Na verdade, enquanto no caso da administração estadual a competência respeita a todas as matérias e é exercida sobre todo o território nacional, os órgãos, agentes e serviços da administração regional (autónoma) têm competência limitada às matérias de interesse das respetivas populações que não sejam constitucional e estatutariamente limitadas à administração estadual (como acontece com a defesa nacional e relações externas, por exemplo) e exercem a sua competência exclusivamente sobre o território da respetiva região e nos limites da autonomia regional definidos na Constituição da República e nos respetivos Estatutos político-administrativos.

A Administração Local (autónoma) obedece, também, ao mesmo modelo: serviços de administração direta (centrais e periféricos) e indireta (entidades públicas empresariais). A Administração Local (autónoma) é constituída pelas autarquias locais (pessoas coletivas de base territorial, dotadas de órgãos representativos próprios que visam a prossecução de interesses próprios das respetivas populações). A competência dos órgãos e serviços da Administração Local (autónoma) restringe-se também ao território da respetiva autarquia local e às matérias estabelecidas na lei.

Finalmente, as Associações públicas são pessoas coletivas de natureza associativa, criadas pelo poder público para assegurar a prossecução dos interesses não lucrativos pertencentes a um grupo de pessoas que se organizam para a sua prossecução. São Associações públicas, por exemplo, as Ordens profissionais e as Câmaras dos Solicitadores, dos Despachantes Oficiais e dos Revisores Oficiais de Contas, já que constituem associações dos membros das respetivas profissões que regulam e disciplinam o exercício da sua atividade.